Если система лицензирования не разработана должным образом, она становится серьёзным препятствием для ведения и развития бизнеса в стране. Международный эксперт по реформированию сферы предоставления госуслуг Гиорги Цхакая в своей колонке пишет о том, как правильно проводить реформу.

Об авторе. Гиорги Цхакая — международный консультант с 17-летним опытом работы в сфере управленческого консалтинга. Работая на высших руководящих должностях в Грузии более 8 лет, таких как заместитель министра экономики, заместитель министра юстиции, генеральный директор Службы доходов Грузии/заместитель министра финансов, заместитель мэра Тбилиси и т. д.
, руководил первичными институциональными и правовыми реформами в стране. С 2012 года, после ухода с государственной работы, в течение более 10 лет в качестве международного советника и/или руководителя группы Гиорги Цхакая работал над крупными регуляторными и институциональными реформами в 18 странах в рамках признанных донорских проектов таких организаций, как Всемирный банк, IFC, USAID и других. Гиорги Цхакая является кандидатом наук в области менеджмента и имеет степень магистра экономики и финансов (2005−2007). Окончил Стэнфордскую высшую школу бизнеса по программе Executive Management (2011−2012).

Реформа в сфере лицензирования редко происходит изолированно. Часто улучшение системы лицензирования бизнеса является лишь одним из пунктов программы реформ страны, направленной на улучшение делового и инвестиционного климата. Сложные, повторяющиеся, длительные, дорогостоящие и многоступенчатые процедуры и процессы ложатся тяжёлым бременем на бизнес, что, соответственно, становится серьёзным препятствием для ведения бизнеса во многих государствах. Поэтому правительства, пытающиеся улучшить деловой климат в своих странах, ставят модернизацию системы лицензирования в самое сердце своих реформ.

Реформа должна быть направлена на сокращение количества лицензий до возможного минимума, сокращение лицензионного охвата (доли предприятий, которым требуются лицензии) с сохранением только необходимых лицензий, упрощение множества требований наряду с процедурами выдачи лицензий, что в результате приведёт к систематизированному и упрощённому режиму лицензирования.

В Узбекистане в общей сложности существовало более 260 государственных услуг, связанных с выдачей лицензий и разрешений, большинство из которых предоставлялись оффлайн и на обработку уходило до 6 месяцев. Для снижения бюрократической нагрузки и риска коррупции ПРООН и Евросоюза в сотрудничестве с Министерством юстиции в рамках совместного проекта «Совершенствование предоставления государственных услуг и повышение уровня управления в сельских районах Узбекистана» оказало поддержку правительству в цифровизация системы лицензирования за счёт создания онлайн-платформы лицензирования — информационной системы «Лицензия». С момента запуска портала в 2021 году было обработано более 310 тысяч заявок онлайн, сэкономив миллиарды сумов заявителей и более 750 тысяч листов бумаги.

Хороший режим лицензирования обычно основывается на рамочных законах, защищающих систему лицензирования от постоянных и необоснованных изменений нормативно-правовой базы, что, в свою очередь, обеспечивает прозрачность, стабильность и предсказуемость для бизнеса.

Закон определяет виды деятельности, подлежащие лицензированию, определяет критерии получения лицензий и вводит основополагающие принципы предотвращения коррупции и упорядочения системы лицензирования, такие как:

• введение исчерпывающего перечня всех применимых лицензий в стране;
• преобразование лицензий в простые процедуры уведомления и/или акты информационного типа;
• ввод обязательного принципа «единое окно», который меняет поведение и организационную культуру органов, выдающих лицензии, и коренным образом реформирует их способ предоставления услуг, трансформируя их в более сервис-ориентированную организацию;
• введение обязательного принципа, такого как «Молчание означает согласие», позволяет устанавливать жёсткие сроки и подробные процедуры не только для заявлений, но и для обработки заявлений и выдачи лицензий и разрешений в установленные законом сроки, тем самым превращая госорганы в эффективную и ответственную организацию, всегда соблюдающую юридические обязательства и установленные сроки;
• внедрение риск-ориентированного подхода к регулированию лицензирования;
• возложение бремени доказывания на госорганы, желающие сохранить правила, чтобы доказать свою ценность и т. д.

После реинжиниринга каждой бизнес-лицензии, в качестве последнего шага, следует способствовать полному внедрению электронных приложений и платёжных систем для бизнес-лицензирования.

Для чего нужна реформа системы лицензирования предпринимательства

Реформы бизнес-среды, включая реформу лицензирования, в целом должны быть направлены на расширение бизнесаи инвестиционного климата, повышение прозрачности и подотчётности в процессе открытия и ведения бизнеса, сокращение количества разрешений и лицензий до возможного минимума и сокращение охвата лицензий (доля предприятий, которым требуются лицензии или разрешения) с сохранением только необходимых лицензий.

Реформа также должна быть направлена на рационализацию и упрощение множества требований наряду с процедурами выдачи лицензий, и в результате всех инициатив реформа должна показать, что сложную, трудоёмкую и дорогостоящую систему, ведущую к высокому уровню бюрократии, а иногда и коррупции, необходимо преобразовать в систематизированный и упрощённый режим лицензирования, приведённый в рациональную и эффективную нормативно-правовую базу.

В рамки реформы системы лицензирования предпринимательской деятельности подпадает большое разнообразие лицензий (слово «лицензия» используется в статье как широкое понятие, как любой документ, предоставляющий предпринимателю право на осуществление определённой деятельности), такие как выдача лицензий и всех видов документов разрешительного характера, предварительная авторизация, предварительное согласование, аккредитация, сертификация, предварительное декларирование,уведомление, регистрация или включение в государственные реестры и т. д.

Основная цель системы лицензирования, которой необходимо придерживаться, должна состоять в том, чтобы предотвратить материализацию потенциальных рисков, присущих экономической деятельности, осуществляемой частным предприятием, на которое распространяются правила. Таким образом, современная и жизнеспособная система лицензирования бизнеса должна служить для достижения законных целей регулирования, преследуемых правительством, и защищать общественность от материализации потенциальных рисков.

Но как измерить легитимность режима лицензирования? Есть очень простой способ — использовав приведённый список вопросов, можно легко найти ответы на поставленные вопросы:

• Зачем нужна та или иная лицензия?
• Используется ли это для защиты общественного благополучия, человеческих жизней и/или здоровья?
• Важно ли это для защиты общественной безопасности?
• Важно ли это для защиты окружающей среды и предотвращения загрязнения?
• Важно ли это для защиты национальной безопасности?
• Влияет ли это на распределение исчерпаемых ресурсов, в том числе природных?
• Является ли это наилучшим вариантом регулирования или существуют другие варианты регулирования, которые были бы более экономичными и направлены на предотвращение этих рисков?
• Будет ли простое уведомление проверяющего органа и проведение плановых и внеплановых проверок такими же эффективными и действенными, как инструмент лицензирования?
• Будут ли различные виды официального контроля, такие как документальные проверки, физические проверки, отбор проб, лабораторный анализ, мониторинг и надзор за рынком, более дешёвыми вариантами, чем инструменты лицензирования?
• Будет ли полная или частичная дерегуляция и/или переход к схемам самоконтроля эффективным ответом и более практичным решением?
• Как применение вышеупомянутых моделей регулирования повлияет на деловое поведение — улучшится или ухудшится общее соответствие, а также уровень безопасности?

Если система лицензирования не разработана должным образом, она становится серьёзным препятствием для ведения и развития бизнеса в стране. Сложные, повторяющиеся, дублирующие, длительные, дорогостоящие и многоступенчатые процедуры и процессы становятся тяжёлым бременем для бизнес-сообщества в плане соблюдения, а если и соблюдаются, то это достигается большими затратами для бизнеса, особенно для МСБ (малый и средний бизнес), что представляет собой подавляющее большинство в корпоративной структуре экономики.

Из-за чрезмерного регулирования и бюрократизма прибыли и доходы предприятий сокращаются, а занятость и создание рабочих мест понижается, что, в свою очередь, снижает уровень производительности и накопления богатства и способствует увеличению неформальной и теневой экономики и созданию благоприятной коррупционной среды.

Но прежде всего это делается за счёт общественного здравоохранения и человеческих жизней, общественной и национальной безопасности, а также окружающей среды, а это означает, что неправильно разработанная система лицензирования не только не служит законным целям регулирования, но и ставит под угрозу вышеупомянутые ценности и национальные интересы.

Разработка и реализация реформ (пошаговый подход)

1. Инвентаризация, анализ и изучение каждой существующей лицензии/разрешения, выданной государственными органами.
2. Оценка регулятивного воздействиякаждого существующего разрешительного документа на бизнес-сообщество, особенно на МСП.
3. Изучение всех сопутствующих процессов и процедур выдачи каждого разрешительного документа.
4. Оценка различных сценариев и рисков, связанных с отменой каждой лицензии или преобразованием в другой механизм регулирования.
5. Изучение институциональных возможностей органов выдачи лицензий, включая доступные инструменты ИКТ и уровень цифровизации.
6. Оценка возможностей передачи официального регулирования каждого вида предпринимательской деятельности в руки ассоциаций и организаций бизнес-сообщества, когда саморегулирование считается целесообразным и более эффективным механизмом.
7. Оценка целесообразности передачи функций контроля за условиями лицензий независимым сторонним организациям.
8. Отмена или преобразование тех лицензии, которые не служат законным целям или не предотвращают риски для жизни или здоровья людей, окружающей среды, собственности и т. д.
9. Разработка нормативно-правовой базы для оставшихся видов деятельности, подлежащих лицензированию и разрешениям, на основе передового опыта и с учётом контекста и реалий страны.
10. Определить надлежащую систему контроля и соответствующие процедуры получения лицензий и разрешений в соответствии с уровнем их экономического, социального и экологического риска.
11. Разработка соответствующей правовой базы, внедрив ряд инновационных механизмов и основополагающих принципов для предотвращения коррупции и оптимизации системы лицензирования/разрешений.
12. Оцифровка и преобразование в онлайн/цифровые услуги.

Высокоуровневый рамочный закон о лицензировании

Надлежащим образом разработанные и бесперебойно работающие системы лицензирования обычно опираются на правовые инструменты высокого уровня, такие как рамочные законы, устанавливающие руководящие принципы режима лицензирования бизнеса. Такие важнейшие правовые акты являются хорошей иллюстрацией общенационального консенсуса между всеми ветвями власти, особенно когда они разрабатываются и инициируются исполнительной властью и утверждаются законодательной властью страны.

Чтобы разработать должным образом оформленную полную версию образа нормативно-правовой базы, жизненно важно найти совпадающие части головоломки — политика, законодательство, лицензирование, разрешения, авторизация, сертификация, регистрация, проверки и т. д.

По отдельности ни одна из этих мер регулирования недостаточна для достижения основной цели безопасности и защиты, но взаимодействие и интеграция всех частей различных инструментов регулирования обеспечивает безопасность в стране.

Стоит также рассмотреть передовой опыт других стран в сфере лицензирования, где уже достигнуты значительные успехи за счёт оптимизации подходов к выдаче лицензий и разрешений. Изучение международного опыта позволяет перенять лучшие практики и избежать повторения ошибок, совершенных другими странами.

В соответствии с передовой международной практикой для достижения цели обеспечения безопасности правительства должны использовать различные доступные инструменты регулирования, такие как:

• приоритеты политики должны быть чётко и решительно закреплены в законе высшей иерархии с введением обязательного применения риск-ориентированных принципов ко всем нормативным актам и механизмам регулирования — не рискованно, не регулируется;
• все обязательные требования должны быть обнародованы и легкодоступны для всех предприятий и общественности —не опубликовано, не вступило в силу;
• основной закон о лицензировании должен заложить фундаментальные принципы: молчание — согласие; одно окно; цифровое лицензирование;
• в основополагающем законе должен быть предусмотрен исчерпывающий перечень всех разрешительных документов, их видов и сферы действия — не включён в рамочный закон, не существует;
• вышестоящий закон должен предусматривать исчерпывающий перечень всех проверяющих органов и сфер их деятельности — не в рамках закона, не существует;
• следует поощрять саморегулирование и своевременное предоставление отчетов.

Неблагоприятный бизнес-климат является «проигрышным» сценарием для властей и общества, поскольку население теряет больше рабочих мест, доходов, снижается прибыль, производительность и богатства, в результате и власти теряют больше налогов, доходов и богатства, но в первую очередь, они теряют общественное доверие. Следует избегать такой взаимно невыгодной модели, обеспечивая прочную основу хорошо разработанной системы лицензирования, воплощённой в рамочном законе высшего уровня, устанавливая ключевые руководящие принципы должным образом функционирующей и основанной на рисках системы лицензирования.

В целом сосредоточенность реформаторского руководства на высоком политическом уровне и поддержка первых лиц страны — это то, что имеет ключевое значение и обеспечивает ощутимый прогресс на пути к успешным реформам в любой сфере государственного сектора. Поэтому важно, чтобы в Узбекистане высокопоставленные чиновники поддержали реформу лицензирования в соответствующих министерствах или государственных ведомствах.